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山东:地方债务风险与区域银行施助空间探究 | 化债之路道阻且长,银行施助负重前行

惠誉博华 / 企业 / 中国 / Thu, 2023年03月30日

2022年下半年以来,国务院、财政部及银保监会相继发文支持山东高质量发展,本文在此背景下对山东近年来地方债务风险与区域银行支持空间进行分析和探讨。


山东省经济规模庞大,整体发展水平较高,但下辖各市分化显著。省内各地市城投企业融资结构各具特色,部分区县级城投企业或存在融资渠道不畅、依赖高成本融资情形。山东省各地市城投平台众多,近年来各地平台积极落实转型和整合,作为城投企业整合和转型的“先锋兵”,山东省化债机遇与挑战并存,惠誉博华预计,2023年更多实质性的化债措施将陆续落地。


山东省银行资源丰富,省内城投企业整体授信充裕,但银行业信用状况偏弱。惠誉博华选择26家省内银行样本,对区域银行可承受的城投债务展期率及相关风险兜底能力进行压力测试及分析。测算结果显示,丰富的银行数量可能并未与当地银行对城投的支持能力相匹配,且地市级银行之间信贷资源明显分化,济南、青岛、威海地区潜在可投信贷资源较为丰裕。受制于样本数量,省内实际可动用金融资源将高于测算值。惠誉博华预计,随着专项债对区域中小银行资本补充的发力,后续山东省内中小银行资本实力有望得到夯实,同时区域内中小银行重组合并也将是化解风险、增强区域金融稳定性的一条可选途径。银行机构未来自身经营改善将有利于进一步增强其对山东当地城投的支持能力。

 

山东地方政府债务风险受到中央关注
2022年以来,中央多次发文要求隐性债务 “遏增量,化存量”,多地地方政府在2023年政府报告中也明确表态将持续化解隐性债务。惠誉博华于年初报告《惠誉博华2023年城投企业信用展望》预计“守住不发生系统性风险底线”以及严控隐性债务将是地方政府、城投企业相关监管政策的长期基调。


2022年6月,国务院办公厅发布“国发20号文”,提出 “坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责”,财政部坚持中央不救助原则,强调“谁家的孩子谁抱”,惠誉博华认为,2023年省级政府仍将是地方债务的第一责任人,各地在化解存量债务以及债务风险事件的处理上,将更多倾向于依赖自身的国有资产及区域金融资源。


2022年下半年国务院、财政部发文支持山东高质量发展,文中相关部分提及债务风险问题。2023年2月,银保监会、央行联合出台《商业银行金融资产风险分类办法》,对重组贷款分类认定边际放松(详见“商业银行金融资产风险分类办法点评”),同月银保监办发【2023】11号文就支持山东新旧动能转换提出“建立健全风险监测预警体系”、 “稳妥有序推进中小金融机构改革化险”、“压实属地维稳和风险化解责任”以及“积极配合化解地方政府债务风险”等要求。2022年下半年以来山东省个别区域城投企业债务出现负面舆情,惠誉博华预计,在政策支持下,部分偿债压力较大的区域或将效仿遵义道桥集团在守住不发生系统性风险的前提下对银行贷款或非标债务进行重组或展期。


本文尝试对山东省相关经济、财政情况,地方政府及城投企业债务风险,可用银行资源以及区域银行可承受的城投债务展期率及风险兜底能力进行分析,以探究山东省2023年地方债务风险及地方银行系统对省内城投企业的支持力度和保障情况。

 

山东省经济总量庞大、发展水平较高,但下辖各市分化显著

山东省地处中国东部沿海、黄河下游,与4省接壤,其经济总量多年一直居于全国前列,2022年山东省GDP为8.7万亿元,全国排名第3,同比上年增长3.9%。山东省下辖16个地市,以青岛、济南为双核心,两市GDP均超万亿,2022年两市GDP合计占全省的30.8%,经济贡献显著。部分排名相邻的城市GDP差异较大,如烟台与济南、潍坊均相差千亿以上,济宁与淄博相差超900亿元,区域发展不平衡。

 

山东省GDP增速自2018年以来低于7%,增速逐年放缓;同年,国务院批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》,提出进行新旧动能转换,力在发展“四新”(新技术、新产业、新业态、新模式)经济, 至2022年末,山东省“四新”经济增加值占比达32.9%,同比去年提高1.2%,且“四新”投资占比过半。山东省2023年政府工作报告指出到2027年“四新”增加值占比达40%以上。


山东省产业结构2022年比例为7.2:40.0:52.8,以第三产业为主,但各地市有所分化,如青岛、济南第三产业占比超过60%,而济宁、德州、聊城等城市第一产业占比略高。淄博、东营则向第二产业倾斜。山东省人均可支配收入处于全国偏上水平,但由于人口众多,因而远不及浙江、江苏与广东。


财政方面,2022年山东省一般公共预算收入7,104亿元,全国排名第5位,其中有67.5%来自税收收入;一般公共预算收入增速5.3%,处于全国中游水平。各地市税收占一般公共预算收入比重均超过60%,其中青岛、济南、威海等七市超过山东省水平。受房地产行业低迷、土地收入锐减拖累,山东省2022年政府性基金收入6,080亿元,同比下降24.8%,降幅略大于全国水平;下辖各地市除枣庄外,政府性基金收入均有不同程度下降,济南、临沂等降幅较大。


山东省2022年财政自给率为59%,处于全国中游偏上水平,调整后债务率 与浙江、江苏相近。山东省下辖各地市中,济南、青岛、淄博、潍坊等市的财政自给率遥遥领先,但债务率也相对偏高。各地市自给率分布极不均匀,最低的德州市、菏泽市与最高的济南市相差39个百分点之多。

 

山东各地市城投企业融资结构各具特色,部分区县级城投企业或存在融资渠道不畅、依赖高成本融资情形

截至2022年底,山东省存量城投债券余额1.2万亿元,处全国前列。2022年由于城投融资政策持续偏紧,全国城投债净融资额同比下降超过50%,山东省净融资规模1,665.8亿元,降幅为35%,优于全国水平。


从区域分布上看,2022年各地市城投发行额及净融资额分化明显,青岛、济南联袂位居发行额及净融资额前两名,但青岛净融资额降幅较大;德州、聊城、东营净融资规模较小,不足20亿元;济宁、滨州净融资额为负。


从各层级发债情况及净融资额来看,2022年全年山东省区县级城投债净融资额同比下挫60.5%,凸显其公开市场发债困难。2021年青岛市、枣庄市、济宁市等市本级债券余额占各市债券余额未超过40%,下辖区县独立发债情况普遍存在。2022年下半年山东部分区域如青岛李沧区、潍坊高密市等地城投企业非标负面舆情事件时或发生。此外,潍坊、青岛、淄博下辖区县的个别企业多次发生商票逾期事件。究其原因,仅有一部分城投企业确因流动性紧张而导致逾期,其他原因主要包括技术或系统异常等。各城投企业发生负面舆情的起因各不相同,但整体特征为多集中于区县级平台,当地财政收入有限、债务负担沉重且区内可协调的金融资源匮乏,同时也反映出各层级平台分化严重以及全省“一盘棋”的力度不济。

从融资结构上看,部分地市城投企业非标融资占有息债务比例较高,有13个地市非标融资占整体有息债务的比例超过10%,其中青岛、滨州等8个城市本级非标融资占比低于50%,下辖区县融资占比高。加之多地债务面临短期化问题,说明上述地市可能存在下辖区县级城投融资渠道不畅、依赖高成本融资的情形。


惠誉博华预计2023年城投企业融资政策难再宽松。因上个政策宽松周期的债务多集中于2022-2024年到期,2023年山东省多个地市城投企业到期压力较大,青岛市、济南市、潍坊市、威海市等地城投企业2023年到期债券均超过100亿元。在过往负面舆情的影响下,部分区县级城投公开市场融资将面临更大压力。


惠誉博华认为,尽管部分区县级城投企业或存在融资渠道不畅、依赖高成本融资情形,但山东省具备扎实的产业基础,优质上市公司众多,经济实力雄厚,容错和可协调空间相对较大。2022年下半年以来个别城投企业承受一定负面舆情,但中央多部门相继发文支持山东新旧动能转换,强调降低债务风险, 2023年1月以来多数城市城投债利差有所收窄。3月初,潍坊市召开市场投资人座谈会以提振市场信心。综合来看山东省由于经济体量庞大及发展水平较高,整体信用风险相对可控,但不排除尾部城投企业因流动性及债务管控能力有限,出现债务风险事件。


城投企业转型和整合“先锋兵”,化债“办法总比困难多”

山东省各地市城投平台众多,近年来各地平台积极落实转型和整合,主要探索的模式包括城投企业入股民营上市公司,资产划转等。


 推进转型的其中之一为在上级政府的主导下对区域内平台进行资产整合,以加速推动业务转型。山东省各市城投整合开展较早,2018年-2021年为整合高峰,一般以新设上层平台和资产整合为主,具体操作中各地市整合方式各有侧重。如济南市2017年以来推动融资平台按功能属性进行整合,将济南城投定位于土地开放整理和基础设施项目建设,济南能源集团定位于供热供气业务。2021年济南城市建设集团有限公司“以市带县”模式整合莱芜城市发展集团有限公司。潍坊市下属平台整合次数多、模式相对多样化,如新设或由现存市级平台收购下属区县平台、区县级平台平级整合、政府控股等。青岛的新设平台基本为整合区县级平台,市级主要为资产整合。


山东省平台整合力度虽然很大,但是各案例整合效果各异,部分平台虽并入上级平台,但由于其经营、管理仍属原政府管理,其实际信用质量并未得到根本性改善。另一方面,优质资产的划入有助于城投企业迅速改善其盈利能力和优化资本结构,如青岛市国资委近年陆续将双星集团、海信集团等实业股权划入青岛各市级平台,但亦需警惕部分实业因经营不善反致拖累城投的情况。


财政部2018年提出6项隐性债务化解指导意见,其中包括安排财政资金偿还、出让股权及经营性国有资产权益、利用经营性收入、转为经营性债务、协商金融机构展期、破产重组清算等。实际操作中城投企业往往多管齐下,利用可获得的资源化解债务。山东省作为城投企业整合和转型的“先锋兵”,且处于新旧动能转换、产业升级的关键阶段,过去三年疫情和房地产下行周期使得各地市财政压力陡增,但随着经济复苏和新动能的发力,以及山东省各级政府对债务管理的重视,地方金融资源的有效支持, 化债“办法总比困难多”。惠誉博华预计,2023年更多实质性的化债措施将陆续落地。


山东省银行资源丰富,省内城投企业整体授信充裕,但银行业信用状况偏弱

山东省银行数量和注册资本金均位居全国前列,金融资源丰富,拥有12家全国性股份制银行之一恒丰银行,六大国有银行和政策性银行均在省内设有分行。省内存续区域性商业银行254家,高居全国第二,包括14家城商银行、110家农商银行、126家村镇银行以及少数民营和外资银行。


山东省内银行的注册资本总规模为1,551.2亿元,位居全国第三,但注册资本规模分化显著,省内恒丰银行注册资本1,112.1亿元,注册资本小于5亿元的小型银行占比58.0%。


山东省城投企业整体授信充裕,合计授信额度约3.6万亿元。授信金融机构以国有大型银行、股份制银行和政策性银行为主,合计占比达到80.9%,城商银行及农商银行授信以山东地区属地银行为主,占比分别为14.7%和1.8%,其他各类授信主体包括租赁公司、信托、券商、村镇银行、外资银行、民营银行及资产管理公司,合计占比2.6%。山东省内金融机构合计对省内城投企业授信6,061.2亿元,占总授信额度的17.0%,其中,恒丰银行、青岛银行、齐鲁银行、日照银行、威海银行及青岛农商银行占省内金融机构授信总额的75.6%。 


尽管山东省区域性银行体量庞大,但整体信用状况与其经济地位匹配程度欠佳。从资产质量表现来看,自2014年以来,剔除政策性银行、国有银行和股份制银行后,山东区域商业银行不良贷款率高于全国商业银行平均水平,这与样本剔除在山东展业的客户资质较优的大型银行有关。近年来,山东省推进金融风险防控工作,加强不良贷款处置力度,山东区域商业银行不良贷款及不良率自2019年起得到持续压降,但省内银行不良贷款率整体仍然略高于全国平均水平。


2018年以来,该地区商业银行对不良贷款进行了以核销为主要方式的集中处置,减值准备消耗较快,一定程度上削弱了山东区域商业银行的拨备覆盖率。目前山东省仍处于新旧动能转换阵痛期,如果该地区商业银行继续配合政府进行隐债置换和化解工作,可以预计不良资产生成率将维持高位,当地银行业将继续面临较大计提和核销压力。

 


从资本充足性来看,近年来山东区域商业银行信贷业务快速扩表,高风险业务敞口仍然较大,推升风险加权资产,而囿于息差收窄和不良攀升,山东省区域性银行自身造血能力欠佳,难以对业务发展形成有效支撑,分散或实力较弱的股东支持能力有限,山东区域商业银行整体资本实力趋弱。2021年,山东省政府发行100亿元专项债券为12家法人银行补充资本金,区域内多家商业银行亦通过发行永续债、二级资本债补充资本金,然而2021年末核心一级资本充足率及资本充足率仍显著低于全国平均水平,资本补充压力凸显。惠誉博华预计,在区域银行配合政府化债过程中,资本补充压力将进一步加大。


此外,山东省区域性银行盈利表现整体弱于全国同业银行。若山东省内弱质城投企业复制遵义道桥的化债思路,对相关债务进行展期并压降利率,对应金融机构的本息回收率和息差将受到进一步削弱。


区域银行可承受的城投债务展期率及相关风险兜底能力压力测试及分析

惠誉博华以山东省内1家股份制银行、13家城市商业银行及12家农村商业银行,共计26家商业银行2021年财务数据作为分析样本,测算区域银行可承受的城投债务展期率及风险兜底能力。


样本银行总资产占山东省内银行总资产43.77%,除去政策行、国有大行以及恒丰银行以外的股份行,样本银行占省内银行总资产比重达到94%,样本代表性较强。样本中资产规模超3000亿元银行共5家,包括1家万亿级股份制银行、3家城商银行及1家农商银行,资产体量占样本内银行60%,其余城商银行资产体量多集中在1000亿-2000亿元,农商银行体量则集中在100亿元-500亿元。


样本银行特征分析
山东作为基建、制造业大省,属地商业银行信贷业务呈现出显著的对公导向,样本银行对公贷款占贷款总投放比重超60%,其中东营、泰安、枣庄市内城商银行对公贷款占比超八成。


省内信贷投向行业集中,资产投向与本地产业结构高度关联。前四大行业(房地产、制造业、城投类业务 、批发零售业)合计占据样本银行信贷投放逾70%,四大行业信贷投放占比平均值分别为25%、21%、15%与10%。部分银行城投业务信贷投向超20%,恒丰银行城投类业务投向超30%,考虑到金融投资中非标投资的底层流向,实际城投类业务占比或高于样本情况,存在尾部城投敞口。


山东省内银行资产质量演绎与其信贷投放结构高度关联,主要资产质量隐患或源自三方面:一是过剩产能转型遭遇经济放缓,结果积聚不良资产,在此过程中监管薄弱的金融生态加剧风险暴露。部分区域民企互保至今仍时有发生且存量风险有待出清,风险化解任重道远。二是涉房敞口较大导致房地产风险暴露传导对银行资产质量造成负面影响。三是省内尾部城投债务风险通过银行贷款、金融投资等途径传导至当地银行。城农商银行基于本地展业,与政府深度绑定,近年来潍坊、济宁等区域城投企业非标违约,尾部城投债务规模较大,如风险持续加剧将对当地银行资产质量造成一定冲击。


样本银行可承受的城投债务展期率测算
2022年末遵义道桥披露银行贷款债务展期方案,惠誉博华认为,其他省市也可能基于自身条件与相关金融机构协商债务展期或重组,以降低债务成本,减轻债务负担。基于该假设,惠誉博华进一步测算山东区域银行系统可承受的城投债务展期率 。


基于样本银行2021年不良贷款率以及监管要求红线,惠誉博华测算省内银行在不超过资产质量指标红线下可承受的不良贷款增量,即不良贷款安全垫。在此种测算情形下,山东省内26家商业银行的不良贷款安全垫为785.06亿元,平均不良贷款率为2.01%。假设未来不良贷款增量均来自城投有息债务展期,根据2021年山东省内的公开发债的城投企业有息债务余额(此处剔除城投公开债),推算当前山东省区域性银行系统可承受的城投债务展期率为3.77%,即省内城投债务中3.77%发生展期并计入银行的不良贷款。


压力测试 :2023年2月,银保监会、央行联合出台《商业银行金融资产风险分类办法》,对于重组贷款分类认定边际放松,重组资产观察期由6个月延长至1年,可不必计入不良但必须计入关注类贷款,考虑到未来更多贷款展期可被划入重组贷款,我们在压力测试中更侧重关注类贷款下迁计入不良贷款的考量,故分别将关注类贷款下迁至不良贷款的比例设为70%(悲观)、50%(中性)、30%(乐观),三种加压假设下,省内银行的不良安全垫分别为313亿元、448亿元、583亿元,可承受城投债务展期率分别为1.5%、2.15%、2.80%,击穿安全垫银行(即不良贷款率低于监管红线)数量占比分别为46%、31%、23%。


从测算结果来看,由于区域内中小银行信用资质显著分化,具有较强资本实力的城农商银行数量相对偏少,尾部银行多而不强,丰富的金融资源数量可能并未与当地银行对城投的支持能力相匹配。在正常情形与加压情形中最为悲观假设下,山东省当地银行体系承受城投展期率在(1.50%,3.77%)区间。


样本银行可释放的信贷资源测算
惠誉博华基于样本内银行2021年资本充足率指标以及监管要求红线,以样本银行数据测算区域银行可释放信贷资源空间 及银行系统资产质量承压能力。


我们测算样本银行在资本约束下理论可投放的信贷额度,即地方银行在极端情况下对于省内城投企业最大支持力度和风险兜底能力。在此情形下,基于资本充足率、一级资本充足率、核心一级资本充足率测算出26家银行在资本充足性指标分别不低于监管红线(10.5%、8.5%、7.5%)的前提下,可释放信贷额度分别为830亿元、811亿元、455亿元。 


从测算结果来看,地市级银行之间信贷资源丰富情况明显分化,济南、青岛、威海地区潜在可投信贷资源较为充裕,而德州、烟台、菏泽、潍坊等部分地市相对匮乏,主要由于当地区域性中小银行资本充足性欠佳。


如考虑行业集中度和省内信贷投向中城投类占比,区域银行给予城投的信贷资源支持将小于上述测算值。但惠誉博华认为,受制于样本数量,且考虑到山东省内城投授信主要以政策及国股大行为主,样本内银行总资产占山东省内银行总资产43.77%,区域金融资源实际信用兜底能力和实际省内潜在可释放总资源将远优于压力测算结果。
山东省内银行核心一级资本充足水平低于全国商业银行,二级资本债到期不赎回事件频发侧面反映其盈利水平与资产质量下行等多重隐患,2018年至2022年末,山东省有12家银行发生二级资本债不赎回事件,2023年继九江银行后烟台农商银行亦未行使赎回选择权。二级资本债到期不赎回以资本充足率接近监管红线的中小农商银行为主。中小银行专项债是地方弱资质银行补充资本的重要支持方式,银保监会在2023年2月20日针对山东发布11号文,提出用好地方政府发行专项债补充中小银行资本政策, 3月5日国务院发布的《政府工作报告》将“有效防范化解重大经济金融风险”作为全年第五项工作任务,并首次提出深化金融体制改革,强调防止局部金融风险酝酿成区域性风险,使用中小银行专项债支持区域性中小银行防范化解风险是重点工作之一,专项债政策发力下山东区域性中小银行资本充足性预计将迎来补充。此外,山西、辽宁、四川等多地已对区域内中小银行进行整合以化解风险,金融机构合并重组也将是越来越多区域增加金融稳定性的一条可选途径,不排除山东也有效仿可能。银行机构未来自身经营改善将有利于进一步增强其对山东当地城投的支持能力。

 
附录1:山东省城投债务展期率及压力测试

在乐观情况下(30%关注类贷款下迁至不良),省内银行不良贷款安全垫为583亿元,可承受城投债务展期率为2.80%,在此情形下省内23%的银行被击穿不良贷款安全垫,贷款不良率低于监管红线5%。
在中性情况下(50%关注类贷款下迁至不良),省内银行不良贷款安全垫为448亿元,可承受城投债务展期率为2.15%,在此情形下省内31%的银行被击穿不良贷款安全垫,贷款不良率低于监管红线5%。
在悲观情况下(70%关注类贷款下迁至不良),省内银行不良贷款安全垫为313亿元,可承受城投债务展期率为1.50%,在此情形下省内46%的银行被击穿不良贷款安全垫,贷款不良率低于监管红线5%。

 



附录2:山东区域银行可释放的信贷资源测算

 

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